В начале июля правительство рассмотрело проект основных направлений бюджетной политики и основных характеристик федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов. Главная его особенность заключается в том, что в нем снижен прогноз темпов роста валового внутреннего продукта, инвестиций, объемов экспорта, импорта, прибыли — в общем, всех тех показателей, которые непосредственным образом влияют на доходы бюджета. Еще одной новинкой стало то, что для покрытия дефицита бюджета теперь предполагается залезать в нефтяные деньги, которые долгие годы накапливались в Резервном фонде.

По словам председателя правительства России Дмитрия Медведева, приоритеты бюджета остаются прежними: это «исполнение социальных обязательств государства», «долгосрочная устойчивость пенсионной системы», «реализация крупных проектов, включая инфраструктурные», и «эффективное управление государственными финансовыми ресурсами».

Вместе с тем, как отметил Медведев, нынешний бюджетный цикл имеет свои особенности.«Во-первых, макроэкономические показатели, которые приняты за основу нынешнего бюджета, отличаются от тех, которые мы использовали в прошлом году, и, к сожалению, не в лучшую сторону. Это связано с общим ухудшением экономической ситуации. Серьезные риски присутствуют не только сегодня, но и в среднесрочной перспективе. Мы обязаны учитывать эти объективные ограничения прежде всего при прогнозировании доходной части бюджета. В случае увеличения бюджетного дефицита сверх тех прогнозов, на которые мы сегодня ориентируемся, нам нужно предусматривать источники погашения этого дефицита. При этом мы обязаны сохранять объем государственного долга на экономически безопасном уровне».

Во-вторых, по словам премьера, теперь существенно расширен горизонт бюджетного планирования: «Работа над бюджетом идет параллельно с подготовкой бюджетной стратегии, основная задача которой — определить параметры бюджетной системы на перспективу. Проект стратегии мы должны рассмотреть в сентябре, с тем чтобы направить эти документы в Государственную Думу одновременно».

В-третьих, федеральный бюджет на 2014–2016 годы подготовлен на основе 40 утвержденных государственных программ. На такой же программный принцип формирования постепенно должны переводиться и бюджеты регионов, и муниципальные бюджеты.

Повышение эффективности бюджетных расходов, по данным Медведева, ожидается в значительной мере за счет оптимизации системы государственных закупок. Сэкономленные средства пойдут на предоставление материнского капитала, выплату ежемесячных пособий при рождении третьего ребенка, повышение зарплат в сфере здравоохранения, образования, науки и культуры, а также на увеличение военных пенсий не менее чем на 2% сверх уровня инфляции.

Что касается внебюджетных фондов, то доходы Пенсионного фонда в 2014 году запланированы на уровне 6,75 трлн рублей, расходы — 6,72 трлн. Доходы бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2014 год оцениваются в размере чуть более 1,2 трлн рублей и корректируются по годам в сторону увеличения в 2015 и 2016 годах. Расходы на финансирование системы обязательного медицинского страхования на территории субъектов в 2014 году составят также около 1,2 трлн рублей.

Инновационный прогноз

По словам министра финансов Антона Силуанова, в основу формирования бюджетных проектировок положен инновационный вариант прогноза. В данном случае инновации выступают синонимом оптимизма, хотя и натужного. Прогноз исходит из достаточно оптимистичных гипотез, в том числе предполагает уже во второй половине 2013 года изменение негативных трендов и ускорение мирового роста, увеличение темпов роста ВВП с 2,4% в 2013 году до 3,7% в 2014 году, а в 2015 и 2016 годах эти темпы уже составят более 4%.

«Предусматривается ускорение роста инвестиций и сохранение стабильного роста потребления. Поэтому, рассматривая проект бюджета, нужно учитывать и то, что его параметры сформированы в условиях инновационного прогноза и находятся, по сути дела, на пределе, — пояснил Силуанов. — Мы привыкли к тому, что, когда мы уточняем в сентябре проектировки федерального бюджета перед внесением в Думу, у нас есть возможность увеличения прогноза доходов и расходов. Однако в текущем году такой возможности не будет. Более того, закладывая сегодня основу бюджета — излишние, достаточно оптимистичные параметры прогноза, мы рискуем и в следующем бюджетном цикле столкнуться с ростом дефицита и необходимостью использования в этой связи Резервного фонда. То есть, таким образом, мы снижаем наши планы по пополнению подушки безопасности. Если в прошлом мы ожидали достижения 7-процентного уровня Резервного фонда к ВВП в 2017 году, то сегодня мы можем рассчитывать на то, что этих параметров мы достигнем не ранее 2019 года».

Вскрытие покажет

По данным главы Минфина, пока нет оптимизма и по поводу исполнения бюджета в текущем году. По оценке ФНС и Федеральной таможенной службы, недопоступление доходов может составить в этом году до 1 трлн рублей.

Таким образом, если оправдаются эти риски, то недостающие суммы придется замещать средствами нефтегазовых доходов в этом году, значит, по словам Силуанова, мы не сможем сформировать Резервный фонд в том объеме, который изначально планировался на текущий год.

Уже в нынешнем году Минфин России может запросить разрешение парламента на использование около 300 миллиардов рублей из Резервного фонда на замещение выпадающих доходов федерального бюджета, сообщила агентству «Прайм» первый замглавы Минфина Татьяна Нестеренко. «Вряд ли триллион будет — это самый худший вариант, который может быть», — добавила она, отметив, что в качестве рабочего варианта Минфин рассматривает более умеренный прогноз.

Возмещать выпадающие доходы, по ее словам, скорее всего, придется за счет средств Резервного фонда. «Мы придем в парламент и будем просить право использовать (средства Резервного фонда), как и положено, по Бюджетному кодексу», — пояснила Нестеренко.

По мнению Антона Силуанова, нужно четко осознавать складывающуюся сегодня ситуацию: в текущем году правительству не удастся скорректировать бюджет в сторону увеличения. Поэтому необходимо оптимизировать те обязательства, которые взяло на себя государство.

«Мы сегодня должны работать над тем, чтобы такие обязательства мы могли бы оптимизировать и сокращать не только для бюджета 2014–2016 годов, но и на последующие годы», — добавил Антон Силуанов. В первую очередь это связано с тем, что снижаются нефтегазовые доходы в процентном отношении к ВВП. Если в 2013 году показатель составлял 8,9%, то в 2016 году — 7,2%.

Нефтегазовая зависимость

«Мы несколько уточнили характеристики бюджета. Дефицит в 2014 году составит 0,4% ВВП, в 2015 году — 0,56% ВВП и в 2016 году — 0,6% ВВП. То есть мы в принципе находимся в пределах 1% ВВП, и, на наш взгляд, это вполне приемлемо в нынешних условиях. Главное, что снижается нефтегазовая зависимость, и, наконец, с 2016 года объем ненефтегазового дефицита составит 7,8% ВВП», — сообщил на заседании правительства глава Минфина.

Базовая расчетная цена на нефть, по которой считают бюджет 2014 года в правительстве, составляет 93 доллара за баррель, на 2015 год — 94 доллара за баррель, на 2016 год — 95 долларов за баррель.

По мнению члена экспертного совета при правительстве, председателя совета директоровОАО «МДМ Банк» Олега Вьюгина, конструкция бюджета основывается «на верхней границе реалистичного макроэкономического риска». «В рассматриваемом периоде фактически рост мировой экономики, товарных рынков и финансовых рынков будет весьма и весьма ограниченным. Это означает, что прогноз цен на сырье и ресурсы, который заложен в основу расчетов, является достаточно оптимистичным и может быть скорректирован только в одну сторону — в меньшую. Это означает, что, даже несмотря на достаточно сдержанный подход к планированию расходной части, бюджет несет риски неисполнения из-за невыпадения ненефтегазовых доходов».

Как считают в Минфине, если возникнут риски, связанные с неисполнением доходов и с неисполнением источника финансирования бюджета, то прогноз будет снижен до уровня 3,8% ВВП — объем Резервного фонда в 2016 году. В 2016 году объем Резервного фонда с учетом поступлений, планируемых в бюджете, составит 5,1% ВВП.

Бюджет ищет альтернативные источники пополнения. «Поэтому планы по приватизации жесткие, но в то же время без решения и без продажи тех пакетов акций, которые мы планировали, мы не сможем найти источники для финансирования дефицита бюджета. И нам необходимо уже сейчас готовить соответствующий пакет акций к реализации», — признался Антон Силуанов.

Кроме того, по его словам, Минфин предлагает ограничить использование средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) на софинансирование инфраструктурных проектов объемом в 450 миллиардов рублей.

Деньги на рельсах

Президент Владимир Путин в июне заявил, что Россия вложит 450 миллиардов рублей из ФНБ в окупаемые инфраструктурные проекты на возвратной основе, куда впоследствии может быть инвестировано до половины средств фонда. Первые три таких проекта: строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали «Москва-Казань», Центральная кольцевая автомобильная дорога (ЦКАД) и модернизация Транссибирской магистрали.

Правительство поддержало эту инициативу. «Я считаю, что мы должны сосредоточиться на этих трех ключевых проектах и больше не принимать решения об использовании средств (ФНБ) на другие цели, потому что эти проекты и так очень затратны», — заявил Силуанов в интервью телеканалу «Россия 24».

Глава Минэкономразвития РФ Алексей Улюкаев заявлял ранее, что не видит рисков для ситуации в экономике, если до половины объема средств Фонда национального благосостояния будет направлено на софинансирование инфраструктурных проектов. Объем ФНБ, по данным Минфина, на 1 июня составлял 2,7 триллиона рублей, за июнь размер фонда вырос на 3,2% — до 2,8 триллиона рублей.

По словам Силуанова, 450 миллиардов рублей — это не такая уж большая сумма для реализации трех этих инфраструктурных проектов, как может показаться: «Все равно придется привлекать к этим проектам средства бюджета, средства частных инвесторов, и поэтому мы хотели бы задействовать инструменты, которые использует Российский фонд прямых инвестиций. Он привлекает средства иностранных инвесторов, аккумулирует собственные деньги, российских инвесторов подтягивает. Там очень эффективная команда собралась, и через эти механизмы было бы неплохо использовать средства ФНБ».

Маневры

Как считают в Министерстве финансов, основная особенность бюджета следующей трехлетки — это возможность так называемого бюджетного маневра — перераспределения средств из одних направлений экономики в другие.

Известно, что значительные ресурсы предлагается изыскать за счет сокращения межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам. Кроме того, на 5% будет сокращен объем средств, направляемых на государственные закупки товаров, работ и услуг. Это даст возможность дополнительного привлечения ресурсов — порядка 120 млрд рублей ежегодно.

В правительстве также обсуждается перенос расходов по госпрограмме вооружений-2020 на 2017–2018 годы, который сократит расходы бюджета на гособоронзаказ на 5%. Причем, по словам Татьяны Нестеренко, речь идет не о сокращении объема закупок, а об оптимизации расходов.

«Председатель правительства на заседании сказал о том, что мы сейчас вместе с министром обороны при согласовании президента будем проводить работу для того, чтобы, может быть, пересмотреть стоимость гособоронзаказа», — пояснила она в интервью агентству «Прайм», уточнив, что согласованная позиция должна быть сформулирована к 11 июля. На заседании комитета Нестеренко сообщила, что речь идет о сокращении расходов на госпрограмму вооружении на 5%.

Стоит напомнить, что в 2013 году на национальную оборону в федеральном бюджете планируется потратить 2,098 триллиона рублей (15,7% в общей структуре расходов). В 2014 году эта статья будет увеличена к уровню предыдущего года на 21,9% — до 2,558 триллиона рублей (18,6% расходов), в 2015 году — на 22,5%, до 3,134 триллиона рублей (21,2% расходов), а в 2016 году — еще на 9,1%, до 3,418 триллиона рублей (22% от общего объема расходов бюджета).

На национальную безопасность и правоохранительную деятельность в 2013 году будет потрачено 2,048 триллиона рублей (15,3% к общему объему расходов федерального бюджета). В 2014 году расходы увеличатся к предыдущему году на 3,2% — до 2,113 триллиона рублей (15,4% расходов), в 2015 году — на 4,6% — до 2,209 триллиона рублей (14,9%). При этом в 2016 году расходы бюджета на национальную безопасность и правоохранительную деятельность снизятся к 2015 году на 0,6% — до 2,196 триллиона рублей, а размер этой статьи в общем объеме расходов сократится до 14,2%.

Что касается сокращения госзакупок на 5% в ближайшие три года, то, как отметила Нестеренко, их тоже предлагается сократить без изменения количества и номенклатуры закупок, так как начальная цена контрактов отличается от фактической на 2–3%. По мнению Минфина, экономия может быть еще выше.

Общие масштабы бюджетной оптимизации за три года должны составить 2,9 трлн руб.

В свою очередь Олег Вьюгин предлагает увеличить доходы бюджета за счет более серьезного повышения акцизов на табак, чем это заявлено в Основных направлениях налоговой политики и в проекте документа. «Это, с одной стороны, может принести дополнительные доходы, с другой — дать дополнительный социальный эффект в виде защиты здоровья граждан. В принципе, в экономически менее развитых странах вокруг России табак стоит существенно дороже. Надо все-такина это обратить внимание», — отмечает эксперт.

Предусматривается финансирование в больших объемах федеральной целевой программы «Социальное и экономическое развитие Дальнего Востока и Забайкалья», увеличивается поддержка и других отраслей и по нашим принятым обязательствам, в том числе будут дополнительно увеличены средства на реализацию указов президента. Только за два года общий объем ресурсов, выделяемых из федерального бюджета на исполнение президентских указов составит около 2 трлн рублей. За счет бюджетного маневра как раз и планируется обеспечить это финансирование.

По словам Антона Силуанова, без привлечения частных вложений в экономику невозможно будет достичь тех темпов экономического роста, которые запланировало правительство: «Поэтому соблюдая ограничения, выполняя задачи по бюджетному маневру, мы тем самым создаем условия для большей эффективности бюджетных расходов при сохранении тех бюджетных ограничений, которые мы приняли, и при сохранении достаточно жесткой, умеренной бюджетной политики».

Но оптимизация госрасходов сама по себе — это далеко не все в том государственно-частномпартнерстве, которое должно привести к росту экономики. Пока бюджет в значительной мере остается ориентированным на самого себя — на решение поставленных перед ним, прежде всего президентом Владимиром Путиным, задач. Что же касается совершенно справедливого замечания министра финансов Антона Силуанова о том, что для роста экономики необходимо расширение частных инвестиций, то кроме развития инфраструктурных объектов бюджет трудно назвать приглашением для частных инвестиций.