Трехлетний бюджет в 2008 году поступил в Госдуму с приложением — долгосрочной бюджетной стратегией Минфина до 2023 года. Вице-премьер, министр финансов АЛЕКСЕЙ КУДРИН рассказал Ъ о том, зачем Минфину потребовался не предусмотренный Бюджетным кодексом проект, который воспринимается и как служебный документ Минфина в полемике с Минэкономики об НДС, и как проект пенсионной реформы, и как долгосрочная "бюджетная идеология" для экономики.

— Зачем нужна бюджетная стратегия до 2023 года Минфину и правительству?

— О цели стратегии — назову главную. Такого рода документы во всем мире стали готовиться последние 20 лет, глубина планирования везде, где они готовились,— а прежде всего это страны ОЭСР — от десяти до семидесяти пяти лет. Везде их разработка — следствие демографических проблем. Решения в этой области финансовоемки. Всем развитым странам приходится увязывать демографию и налоговую политику через сбалансированный бюджет.

Конечно, долгосрочные бюджетные концепции — это не бюджетное планирование в обычном понимании. Речь идет о моделировании бюджетной политики на длительную перспективу при сравнении инерционного сценария и сценариев проведения реформ. Нам удалось проиграть множество вариантов прогноза доходов и расходов государства на 15-летнюю перспективу. В первую очередь — в области пенсионной сферы, социальных расходов и здравоохранения. Прогноз параметров бюджета позволил выявить серьезные дисбалансы при сохранении инерционных подходов. Решить проблемы, которые неизбежны при таких дисбалансах, нельзя ни за два, ни за три года. Только срок подготовки к решению таких проблем занимает как минимум пять—десять лет. Расчеты показали предстоящие дисбалансы. Именно поэтому наши выводы в бюджетной стратегии выглядят и резкими, и неожиданными, и жесткими. Без этой работы эти вызовы не были бы видны или, по крайней мере, оставались бы спорными.

Например, ОЭСР предполагает, что до 2050 года расходы на здравоохранение возрастут на 5-6% ВВП. Они прямо это показывают, и все видят, что сейчас уровень таких расходов — около 8% ВВП. В результате был достигнут политический консенсус о сбалансированности этих расходов на уровне 10% ВВП и экономии 5%. Для чего уже сейчас разрабатываются реформы. Соответственно, планируют другие схемы предоставления медицинской помощи, нужна коррекция налоговой нагрузки, перенос акцентов в медпомощи со стационарной на амбулаторную, изменения в медицинских технологиях.
Одна из целей бюджетной стратегии — определить приоритеты расходов и сферы проведения институциональных реформ. Сами по себе дисбалансы никуда не исчезнут, если не проводить реформы, которые их устранят.

— О каких выявленных Минфином дисбалансах идет речь в случае России?

— Первый дисбаланс связан с зависимостью экономики России от нефти. Именно она привела страну к дефолту 10 лет назад, и в ближайшие 15 лет эти риски сохраняются и усиливаются. Выявлены две тенденции — прирост объемов расходов и доходов бюджета с 2000 по 2007 год и их постепенное сокращение с 2008 по 2023 год. С 2000 года доходы всей бюджетной системы составляли 35,7% ВВП, сегодня это 36,7% ВВП. Мы жили в благоприятный период, но благополучие это было определено прежде всего ростом цен на нефть. Все доходы, связанные с ростом нефтяных цен, росли — таможенные пошлины, НДПИ, налоги на природные ресурсы выросли с 4,2% до 10,6% ВВП. В это же время как мы распорядились доходами? Непроцентные расходы консолидированного бюджета без трансфертов внебюджетным фондам выросли с 22,3% до 25,3% ВВП.

Период с 2000 по 2007 год я бы охарактеризовал как попытку компенсировать недофинансирование бюджетных отраслей в 90-х годах и нащупать приоритеты. А теперь посмотрим в 2023 год. Доходы консолидированного бюджета с 35,7% ВВП уменьшаются до 22,8%.

— Вопрос, который невозможно не задать сразу: при какой цене на нефть?

— Все параметры бюджетной стратегии рассчитаны по майскому прогнозу Минэкономики. Позднее министерство увеличило прогноз цен на нефть, который и был взят за основу концепции долгосрочного развития России до 2020 года. Даже майский прогноз, на наш взгляд, очень оптимистичен. Согласно ему, средняя цена на нефть в текущих ценах за период с 2012 по 2023 год увеличивается с $72 до $106 за баррель, а в постоянных ценах 2012 года — с $72 до $81. Напомню, нефтяные цены исторически никогда такими высокими не были. Мы сравнивали наши прогнозы с июньскими прогнозами американского энергетического агентства — в США планируют менее оптимистичные цифры. Другие параметры в прогнозе Минэкономики тоже оптимистичны: экономический рост в нем не снижается ниже 6%, рост добычи газа на уровне чуть выше 2% в год планируется до 2021 года, а затем уменьшается до 1%. Рост добычи нефти на всем периоде сохраняется на уровне 1-2%.

В любом случае весь период с 2009 по 2023 год цена на нефть будет оказывать все менее значимое влияние на доходы бюджета. Она уже не имеет решающего значения: какой бы она не была высокой, поддержка доходов бюджетной системы в отношении к ВВП при снижении доли сектора к ВВП на длительную перспективу уже невозможна. Если у нас нет таких доходов к ВВП, то у нас не может быть таких расходов, меняется масштаб экономики. Вот как это выглядит в цифрах. Расходы консолидированного бюджета сокращаются с 34,3% ВВП в 2010 году до 31,9% в 2023 году, федерального бюджета — с 17,7% ВВП до 15,1%. Изменения во внешней конъюнктуре, которые бы изменили цифры существенно, почти невероятны.

Из этого, увы, следует, что в ближайшие десятилетия государство будет находиться в ситуации необходимости сокращения госрасходов. Это совершенно новый тренд. Принимая летом предложения министерств и ведомств по расходным статьям бюджета на 2009-2011 годы, я честно скажу — психологически нам очень сложно быть готовым к тому, что нынешнее изобилие доходов не навсегда. Заявки министерств по некоторым разделам превосходили наши реальные возможности уже в несколько раз. Наконец, есть и еще одна задача — это обеспечение сбалансированности пенсионной системы.

— Проблемы пенсионной системы в России понимаются по-разному, ведь ясности с целевой моделью реформы пока нет...

— Я бы обозначил сразу ряд позиций, которые выглядят на фоне нынешних дискуссий очевидными, но часто забываемыми. Первая — до 2022 года для женщин, а в случае с мужчинами — до 2027 года накопительная компонента пенсионной системы еще не заработает. В ближайшие 15 лет мы имеем дело с распределительной пенсионной системой. Второе — для инвестирования пенсионных накоплений требуется развитый финансовый рынок, который находится в стадии становления. Третье — начинает сокращаться численность занятого населения при увеличивающейся численности пенсионеров, связанной с ростом продолжительности жизни до 72 лет к 2020 году. По прогнозу Минэкономики, численность занятого населения уменьшится с 68,8 млн человек в 2007 году до 63,2 млн человек в 2023 году. Это увеличит демографическую нагрузку на работающих.
Таким образом, есть три задачи в области сбалансированности пенсионной системы к 2022-2027 годам, когда может быть создан достаточный ресурс для решения проблемы для большинства граждан. Первая — стабильность макросреды и снижение инфляции, которые стимулировали бы сбережения. Вторая — ускоренное развитие финансового рынка, который бы предоставил инструменты для пенсионной системы. Третья — пенсионное обеспечение в переходный период, до 2022-2027 годов. Целому поколению граждан, даже сейчас выходящих на пенсию, мы должны обеспечить достойную пенсию после не менее чем 30 лет трудового стажа.

На самом деле, есть и четвертая проблема. Ушедшие на пенсию и 20 лет назад, и 5 лет назад, к сожалению, имеют очень похожую пенсию, которая, по сути, превратилась в социальное пособие. Трудовой стаж или вклад при ее определении имеет несущественное значение. Последние даже шесть лет после начала работы новой пенсионной системы, где была выделена базовая пенсия и страховая часть, базовая пенсия составляла примерно 38%, а страховая соответственно 62%. Сегодня базовая составляет примерно 49%, а страховая — 51%. То есть страховая часть в силу недостатков формирования для нее налоговой базы быстро теряет смысл, который в нее был заложен в 2002 году. Мы должны еще и вернуть стимулы в систему, вернуть роль заработка и стажа в определении пенсии до 2023 года и позже.

Еще есть проблемы уровня пенсий. Сейчас средняя пенсия чуть более 4 тыс. рублей в месяц. В 2000 году средняя пенсия к средней заработной плате, что называют коэффициентом замещения, составляла 31%, а в прошлом году — 23%. Действующая налоговая система не обеспечивает поддержание этого соотношения даже в ближайшие годы. В правительстве есть общее мнение, что ЕСН нужно реформировать и поступления в Пенсионный фонд должны увеличиться. Если мы не будем решать эту проблему, то более четверти населения, а через 15 лет — почти треть населения ухудшит материальное положение.

— Из летних документов министерств и из концепции следует, что вопрос о реформе пенсионной системы вызывает почти столько же разногласий, что и вопрос об НДС. Вы считаете, что это именно совместная работа, а не конкуренция альтернативных предложений?

— Принципиальных разногласий в общем нет, есть некоторое различие в предлагаемых технологиях. Минфин считает, что до 2023 года должен существовать целевой ориентир для формирования пенсии — коэффициент замещения пенсией среднего заработка в размере 30%. С 2023 года начинается второй этап реформы системы — увеличение доли в пенсионных доходах будущего накопительной обязательной и добровольной составляющей. Позиция Минздравсоцразвития — пенсия в ближайшие 15 лет должна достигнуть 2,5 прожиточного минимума, сейчас около одного. Этот вариант меньше, чем предлагает Минфин,— к 2023 году 3,75 прожиточного минимума. Обе стратегии предполагают повышение нагрузки на работодателя по страховым взносам.

— И все же вопрос о пенсионной системе — это вопрос о том, кто и как за нее платит, и это — обсуждение налогов, а значит, и полемика с Минэкономики об НДС. Хотя Минэкономики не слишком активно в пенсионных вопросах, его предложения, по сути, заключаются в том, что быстрый промышленный рост приоритетен в сравнении с макроэкономической стабильностью.

— И у Минфина, и у Минэкономики общая цель — удержание экономического роста и создание инновационной модели экономики. Но мы частично расходимся в мерах, которые обеспечивают эту цель. Я считаю, что на первом месте — макроэкономическая устойчивость, которая тесно увязана с финансовой устойчивостью. Может ли российский бизнесмен строить свой бизнес, рассчитывая спрос на продукцию, проводя маркетинг, планируя инвестиции на 5, 10, 15 лет вперед? Нет. При макроэкономической нестабильности невозможно реализовать ни экспортно ориентированную, ни импортозамещающую стратегию. Можем ли мы при инфляции выше 7-8% планировать долгосрочные инвестиции и отдачу от них и доходность по активам? Получать на внутреннем рынке долгосрочные кредиты под проекты? Ответ вам известен.

Сейчас инфляция скакнула до 15% июнь к июню, и стабильность — вновь актуальный вопрос. Пока сохраняется зависимость ситуации на фондовом рынке, в бюджете, в банковской системе от цены на нефть — ситуация будет той же. Факторы, о которых я говорю, будут валить нам проблемы как снег на голову, и хотя мы очень многое сделали, мы вновь к ним не подготовлены. Последний инфляционный всплеск дал правительству урок, и он, на мой взгляд, достаточен, чтобы заставить себя с 2009 года обеспечивать для России цивилизованную макроэкономическую политику.

— Это минусы отказа от концепции стабильности в первую очередь. Каким, по вашим расчетам, будет положительный эффект от снижения НДС на пять лет?

— Расчеты по концепции до 2020 года предполагают в результате снижения НДС дополнительный экономический рост 0,3-0,4% в год в течение ближайших двух-трех лет. Но Минэкономики не учитывает в этом расчете повышение инфляции, снижение стимулов для сбережений. Мы завершаем обработку такого расчета, пока мы делаем вывод, что влияние снижения НДС на экономический рост составит 0-0,1% роста ВВП в год.
Ну и наконец, еще один эффект — влияние снижения НДС на производство продукции высокой добавленной стоимости. Исходная точка дискуссии — налогообложение добавленной стоимости само по себе тормозит создание продукции с высокой добавленной стоимостью. Увы. С точки зрения прямого счета эффект снижения налога вообще нейтрален.

Идет спор, будет ли восстановление доходов НДС при таком сокращении и выходе бизнеса из тени. Собираемость доходов не поддается прогнозу и не может служить основой для планирования расходов. Собираемость зависит и от цен на нефть, и от экономического цикла, и от политической стабильности, и от действий налоговой службы. Поэтому, на мой взгляд, восстановления доходов не произойдет и при нарастающих проблемах пенсионной системы, инфраструктурной обеспеченности это приведет к необходимости роста налогов.

— По вашему сценарию, каким будет откат с 12-процентного снижения НДС в 2010 году и когда?

— Мы специального расчета по этому поводу не делали. Мы делали лишь грубые оценки. С нашей точки зрения, снижение НДС продлится с 2010 по 2015 год, затем налог нужно будет поднимать вновь до 18%, возможно, до 19-20%, фонд национального благосостояния к этому времени будет исчерпан.

— Каковы предложения Минфина по налогам?

— При вышеназванных тенденциях и необходимости сокращения расходов наша задача максимально эффективно использовать имеющиеся ресурсы, чтобы избежать повышения налогов на бизнес. Поэтому, решая проблему пенсионных выплат, предлагается: первое — вернуть эффективную ставку ЕСН, возможно преобразованного в страховые взносы, к уровню 2005 года. Регрессивная шкала не индексировалась с 2005 года, поэтому эффективная ставка ЕСН снизится до 19% в 2010 году. Второе — ввести трехпроцентный налог на доходы лиц моложе 1967 года рождения. То есть на тех, кто формирует накопительную часть пенсии. Сейчас для этой категории граждан работодатель перечисляет на их накопительные счета сумму, равную 6% заработка с учетом регрессии. Эти платежи уменьшают ту часть доходов Пенсионного фонда, которая идет на выплаты пенсий нынешним пенсионерам. Теперь предлагается, чтобы 6% формировались за счет взноса как работодателя, так и работающего из своей зарплаты. Уточнение этих налогов будет недостаточно для обеспечения выплат пенсионерам на достойном уровне. Поэтому будет введен постоянный трансферт из ФНБ в размере 0,6% ВВП в Пенсионный фонд, что приведет к его исчерпанию в 2027 году. Кроме того, потребуется дополнительный трансферт из федерального бюджета на поддержку Пенсионного фонда в размере более 1% ВВП.

Таким образом, решение демографических проблем и обеспечение финансовой стабильности может быть проведено за счет минимальной корректировки налогов.

— А разве при налоговом уровне 2005 года система была сбалансирована?

— Не вполне, но это по крайней мере понятные правила игры. Период 2005-2010 годов можно рассматривать как налоговые каникулы, сейчас мы предлагаем вернуться к той нагрузке, по которой при снижении ЕСН с 35% до 26% имелся политический консенсус. В случае снижения НДС вопрос о ЕСН и пенсионной системе остается открытым.

— Налог на молодое поколение — наиболее негативно воспринятая идея Минфина. Обращение к этому поколению вполне может вызвать понятный ответ: если мы это политически не поддержим, что будет?

— Получается, что накопительная часть пенсий для молодых формируется за счет занижения пенсий нынешним пенсионерам. Мы можем констатировать, что без этого решения мы не сможем повысить им пенсии. Беспокойство скорее нужно выразить о другом: эта наиболее активная и трудоспособная часть должна еще дополнительно накапливать сбережения на свою пенсию. У них есть силы, а главное, время. Поэтому обязательное накопление — это только часть их накоплений, о которых нужно позаботиться уже сейчас.

— В отношении сокращения госрасходов из стратегии можно сделать довольно странный вывод: она требует лишь сокращения госаппарата, притом что доля в ВВП основных остальных статей расходов бюджета изменяется незначительно. Следует ли из этого, что крупных реформ, затрагивающих в том числе и госрасходы, Минфин предлагает до 2023 года не ждать?

— Это, конечно, эффект общих цифр, но и нынешние ограничения по уровню расходов в ВВП — это заданная планка, делающая неизбежными преобразования. Есть такой инструмент, как заявки министерств — собственно, честный расчет ограничений сам по себе вызывает работу в министерствах по собственным планам. Повторюсь, эта технология работает в большинстве развитых стран.

Ровно в этой схеме, например, идет сейчас работа в Минздравсоцразвитии — там смена акцентов в медпомощи уже видна в бюджете на 2009-2011 годы. Они формируют систему задач для себя и сами ее финансово оценивают. Поэтому один из первых шагов, которые в этом году мы уже предложим каждому министерству,— это самостоятельная подготовка программ повышения эффективности госрасходов. В 2008 году мы столкнулись с тем, что среди самих министерств есть большой разрыв в понимании проблем отрасли, очень различно обеспечение научными кадрами, статистикой, на разном уровне осознаются структурные проблемы отраслей. Я полагаю, обновляться бюджетный прогноз, составляющийся на основе такой работы министерств, будет раз в два года.

Если вернуться к параметрам федерального бюджета в стратегии, то с 2010 по 2023 год по нашим предложениям общегосударственные расходы сократятся на 1,3% ВВП, национальная оборона останется на достигнутом уровне расходов, другие правоохранительные органы сократятся на 0,7% ВВП, субсидии экономике останутся на текущем уровне, расходы на образование увеличатся на 0,1-0,3% ВВП (по бюджету расширенного правительства — на 0,7% ВВП), расходы на здравоохранение и спорт увеличатся 0,7% ВВП (по бюджету расширенного правительства — на 1,2% ВВП). С другой стороны, главный политический вопрос на долгосрочную перспективу — это социальный вопрос, здесь Россия как крупнейшая экономика не может принципиально отличаться от других аналогичных. Не бывает стабильных стран без решенных пенсионных проблем, и политика — в этом, а не где-то еще.

—Вы готовы обсуждать вопрос пенсионной реформы в течение десятков месяцев, как это бывает и с менее крупными вопросами правительства с 2005 года?

— Пока мы не рассчитываем на то, что решение вопроса о пенсионной системе будет перенесено. Октябрь — это жесткий срок, поставленный нам как окончательный.