Обмен власти на деньги (межбюджетные отношения) В Думе прошли первое чтение два законопроекта, внесенных президентом, – «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и новая редакция закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Эти законопроекты призваны реформировать федеративные отношения. Задача – оптимизация разделения полномочий трех уровней публичной власти: федерального, регионального и местного. Как она решается, рассказывает Валерий Горегляд, заместитель председателя Совета Федерации. «Уснувшие мандаты» Несомненным достоинством законопроектов является то, что в процессе их разработки проведена существенная ревизия содержания предметов ведения различных уровней власти. Итог: серьезное перераспределение полномочий по вопросам ведения между всеми уровнями публичной власти. Изменения революционны: они касаются перераспределения властных полномочий, бюджетных ресурсов, собственности не только на муниципальном уровне, но и между федеральным центром, субъектами федерации и местной властью. Меры, предлагаемые законопроектами, создают правовые условия, которые позволяют надеяться на прекращение практики сбрасывания социальных финансовых обязательств государства на самый нижний уровень. Это, безусловно, один из важнейших этапов, открывающих путь для радикальной реформы межбюджетных отношений. Правительственный подход к решению проблем бюджетного федерализма, основанный на разграничении доходных и расходных полномочий федерального центра, субъектов федерации и органов местного самоуправления, должен оптимизировать соотношение самостоятельности и ответственности на всех уровнях власти, привести к ликвидации «нефинансируемых федеральных мандатов». Практика, однако, свидетельствует, что реальное воплощение новой модели бюджетного федерализма возможно только при условии реального финансового обеспечения властных полномочий. Но именно финансовое обеспечение распределения полномочий вызывает наибольшие опасения. Возьмем, например, предварительные стоимостные оценки расходных полномочий и доходных источников разных уровней, сделанные Минфином. Они следуют логике бюджетных приоритетов, заложенных в среднесрочной программе социально-экономического развития Российской Федерации. Цель – ограничение расходов консолидированного бюджета в размере 30,5% ВВП. Чтобы выйти на этот уровень, в 2003 году в бюджеты всех уровней заложено невыполнение расходных обязательств (сверх тех обязательств, которые были приостановлены законом о федеральном бюджете) в сумме 732 млрд. рублей. Это обязательства увеличения в 2003 году объемов финансирования оборонного заказа, повышения заработной платы бюджетников и т.д. Минфин называет их «уснувшими мандатами». Без учета этих расходов в консолидированном бюджете России финансируемые обязательства заложены в сумме 4515,6 млрд. рублей. По уровням бюджетной системы финансирование этих расходных обязательств при действующей сегодня системе распределения полномочий выглядит так: федеральный бюджет – 52,4%, бюджеты субъектов федерации – 24,14%, местные бюджеты – 23,5%. Тот же самый объем бюджетных обязательств, но в новых условиях распределения бюджетных полномочий, которые предлагают законопроекты о местном самоуправлении и органах государственной власти субъектов федерации, распределяется следующим образом: федеральный бюджет – 52,9%, бюджеты субъектов федерации – 28,5%, местные бюджеты – 18,5%. Полномочия, возложенные на органы местного самоуправления в сумме 222,3 млрд. рублей, в значительной мере передаются на региональный уровень, а на федеральный бюджет переносятся полномочия региональных бюджетов на 20,4 млрд. рублей. Если проанализировать доходные источники, обеспечивающие выполнение этих бюджетных обязательств. То вырисовывается следующая картина. Расходы федерального бюджета покрываются доходными источниками на 89,2%, по субъектам федерации покрытие расходных обязательств доходными источниками составляет 62,4%, а органы местного самоуправления могут покрыть свои расходы на 127,5%. Поэтому Минфин предлагает сделать перераспределение налоговых доходов (пока без объяснений, какие именно налоги и в каких размерах перераспределяются). В результате всех перераспределений картина сглаживается, хотя остается удручающей. Так, расходы федерального бюджета покрывается на 88,1%, местных бюджетов – на 100,0%, а региональных бюджетов – на 75,7%. Децентрализация необеспеченности Вырисовывается проблема острой нехватки финансовых ресурсов на уровне субъектов федерации. В итоге новация решает, по существу, толко одну задачу – максимально сократить «необеспеченные федеральные мандаты», в том числе путем децентрализации полномочий по их регулированию. А ведь среди программных целей бюджетной политики в реальном секторе – развитие конкуренции, поддержание инфраструктуры в необходимом для эффективного осуществления государственных и муниципальных функций объеме, развитие приоритетных направлений научных исследований, и эти обязательства фактически перекладываются на региональный уровень в соответствии с основной установкой на сокращение уровня непроцентных расходов федерального бюджета. Между тем наполнение региональных бюджетов в условиях современной налоговой реформы за ряд последних лет существенно сократилось, а возлагаемые на них дополнительные государственные обязательства в результате реформы местного самоуправления существенно расширяются. Причем дополнительные государственные обязательства в основном связаны с финансированием образования. А это не просто социальная задача, это, по существу, задача формирования будущего человеческого и экономического потенциала России. В такой ситуации решать какие бы то ни было задачи в реальном секторе (в основном это касается АПК) региональный уровень бюджетной системы будет не в состоянии. Более того, декларация таких целей противоречит здравому смыслу. Оправдать ситуацию можно было бы следующим утверждением: в результате предлагаемой реформы на уровень местного самоуправления полностью возлагается и обеспечивается финансовыми ресурсами решение одной из самых болевых сегодня проблем – обслуживание жилищно-коммунального хозяйства. Это следует из предлагаемого законопроекта о местном самоуправлении. Но это лишь частичное оправдание. Тот факт, что эти полномочия будут обеспечены финансовыми ресурсами, вовсе не очевиден, даже несмотря на расчеты Минфина, из которых следует, что в целом по стране органы местного самоуправления будут наделены доходными источниками в размере стопроцентной финансовой оценки их полномочий. Известно, что дифференциация бюджетной обеспеченности внутри регионов еще более значительна, чем между регионами. Налоговый потенциал субъектов федерации сосредоточен в основном в наиболее крупных городах. В принципе реформа местного самоуправления, по утверждениям правительства, в основном нацелена на сокращение этой дифференциации путем введения двухуровневой системы местного самоуправления (поселений и муниципальных районов). Но в эту структуру органов местного самоуправления заложен и такой тип муниципальных образований, как городские округа. А городской округ – это совершенно самостоятельное и независимое муниципальное образование. Он не входит в состав муниципальных районов (таким образом, фактически система органов местного самоуправления представляет уже не двух-, а трехтиповую конструкцию) и наделен смешанными функциями: он обладает как полномочиями органов публичной власти, так и государственными полномочиями (как и район). Очевидно, что современная налоговая система делает опорой налогового обеспечения региона в целом именно крупные города. На долю городских округов (то есть городов, и сейчас не входящих в состав района, – городов прямого регионального подчинения) приходится 5% общего количества муниципальных образований, но они аккумулируют более 34% всего доходного потенциала системы местного самоуправления. И если городские округа выводятся из двухуровневой системы местного самоуправления как самостоятельный уровень, то неравномерность распределения бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления внутри субъекта федерации только усугубляется. Получается, что новации, предлагаемые законопроектами, значительно сужают вопросы собственной компетенции муниципальных образований по сравнению с действующим законом и реально сложившейся практикой. Правда, законопроектом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» одновременно с выделением городских округов предусматривается введение для них механизма отрицательных трансфертов. Суть его – в перечислении субвенций из бюджета городского округа в региональный фонд финансовой поддержки в случае, если уровень бюджетной обеспеченности городского округа (до выравнивания бюджетной обеспеченности в отчетном году в расчете на душу населения) в два и более раз превышает средний уровень по субъекту федерации. Объем субвенции для отдельного городского округа не может превышать 50% разницы между общими доходами его бюджета в отчетном году и двукратным средним уровнем бюджетной обеспеченности городских округов по субъекту РФ. Это механизм, конечно, мог бы в определенной степени сгладить процесс перераспределения налогового потенциала в городские округа. Но статья 16 того же законопроекта предоставляет городскому округу право устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы. И получается, что бюджетная обеспеченность городского округа ставится в зависимость от степени реализации им этого права. Неоспоримое конституционное право городских округов (как самостоятельного типа муниципальных образований) вводить и отменять местные налоги вполне может снижать стимул к наращиванию их собственного налогового потенциала – во избежание «отрицательных трансфертов», несмотря на попытки установления защитных механизмов, предпринятые авторами проектов. И вот уже нет уверенности в том, что перераспределение финансовых ресурсов на уровне местного самоуправления в условиях одновременного действия этих двух механизмов позволит муниципальным районам и муниципальным поселениям справиться с возложенными на них федеральным правительством обязательствами. При том что правительство уделяет основное внимание разработке механизмов перераспределения финансовых ресурсов через механизмы финансовой помощи, субсидий и субвенций, предназначенных для выполнения делегируемых полномочий. Если мы хотим проводить реформу с позиций формирования исторической перспективы, необходимо отдавать приоритет вертикальному выравниванию доходной базы местных и региональных бюджетов через налоговую систему. Ведь это наиболее прозрачная часть системы мобилизации государственных ресурсов. Распределение больших финансовых потоков через систему горизонтального выравнивания порождает огромное число политических проблем, связанных с борьбой за распределяемые ресурсы. А эти проблемы по определению вряд ли можно будет решить только эффективными и открытыми способами, даже если будет предложена расчетная формула, как это сегодня делается на федеральном уровне.